Holt die Lobby ans Licht

Die zunehmende Kritik am vermeintlichen Einfluss von Lobbyisten ist weder scheinheilig noch unangebracht, wie Falk Heunemann in der FTD vom 10. Februar 2010 schreibt, sondern ein Ergebnis unzureichender Transparenz. Es wird Zeit, dies zu ändern.

Der Begriff des Lobbyismus hat in Deutschland einen negativen Beigeschmack. Mit ihm werden illegitime Einflussversuche von Einzelnen auf Kosten des Gemeinwohls verbunden. Vielfältig werden die Machenschaften der "fünften Gewalt im Staat" und ihrer "Dunkelmänner" kritisiert, die gar in der Lage seien, Entscheidungen im „Klüngelland“ zu kaufen. Fast möchte man sich angesichts dieser vermeintlichen Übermacht von mehr oder weniger organisierten Interessen künftige Wahlen zu Bundes- oder Landtagen sparen. Warum noch wählen, die Lobby regiert ja sowieso.

Sicher ist dieses Bild überzeichnet. Zwar gibt es in und um Parlament und Regierung manche Verhaltensweisen, die das Maß legitimer Interessenvertretung überdehnen und - wie zumindest der ein oder andere Skandal gezeigt hat - auch des Legalen überschreiten. Die Vertretung von Interessen gehört zum Wesen einer parlamentarischen Demokratie. Hierauf weist Falk Heunemann in seinem Artikel "Lobbyismus ist doch prima" (FTD 10. Februar 2010) zu Recht hin. Schon alleine das Fachwissen der unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen ist für den Willensbildungsprozess innerhalb von Politik und Verwaltung unabdingbar, wie Heunemann zu recht betont. Zudem vermittelt der Dialog zwischen Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft allen Beteiligten wichtige Einblicke in die Sichtweise und die Handlungsmöglichkeiten der jeweils anderen. Es gehört zu den Aufgaben der Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung, sich im Vorfeld von Entscheidungen vielfältige Informationen aus unterschiedlichen Quellen zu beschaffen, diese abzuwägen und dadurch einen Ausgleich zwischen widerstreitenden gesellschaftlichen Interessen herzustellen. Der Ausgleich zwischen Interessen ist eine zentrale Funktion von Politik, so weit sie sich dem Gemeinwohl verpflichtet fühlt.

Dennoch ist der Begriff des Lobbyismus kein "naiver Kampfbegriff", wie Falk Heunemann schreibt. Vielmehr hat das Misstrauen, das dem Miteinander von Politik, Verwaltung und Interessenvertretern auf breiter Front entgegengebracht wird, handfeste Gründe.

Dieses Misstrauen begründet sich in der mangelnden Transparenz: sowohl der organisatorische wie finanzielle Hintergrund der Tätigkeit von Interessenvertretern bleibt vollständig im Dunkeln. Nicht der Pluralismus organisierter Interessen ist das Problem, sondern dessen völlig ungeregelte Mitwirkung an der Gestaltung von Politik.

Je größer die Ressourcen, die für Lobbyarbeit zur Verfügung stehen, umso wirkungsvoller kann diese auch sein. Dabei sind Spenden wie im Falle FDP und Mövenpick zwar besonders pikant, aber gar nicht das wesentliche Problem. Mit mehr Geld und Personal lässt sich die Wahrnehmungsschwelle leichter überschreiten, werden Kontakte und Gespräche zahlreicher . Vor allem kann man - denn das ist der effizienteste Weg der Beeinflussung - mit mehr Ressourcen bessere Dienstleistungen für Entscheidungsträger anbieten. Der Lobbyist wird zum scheinbaren Helfer des Abgeordneten oder Beamten, er unterstützt ihn mit Argumenten, Formulierungshilfen, Studien etc. Alles hilfreiche Dinge, um selbst im politischen Wettbewerb zu bestehen. Die eigenen Interessen und Ziele verschmelzen mit denen der Lobby.
Gerade deswegen müssen politische Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit die organisatorischen wie finanziellen Hintergründe der organisierten Interessen kennen, um deren Anliegen verorten und ins Verhältnis setzen zu können. Das Parlament, von Falk Heunemann als "Kartellbehörde für Lobbyismus" bezeichnet, ist im Prozess des Wägens und Abwägens unterschiedlicher Informationen und Positionen auf Transparenz angewiesen. Denn auch das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Legitimität staatlicher Entscheidungen setzt Transparenz voraus. Allerdings existieren bislang weder in Deutschland noch auf europäischer Ebene wirksame Transparenzpflichten für Interessenvertreter.

Auf EU-Ebene gibt es zwar seit Juni 2008 ein Register für Interessenvertreter, das die Transparenz der Brüsseler Lobbyszene bislang jedoch nicht wirklich verbessert hat: Der Eintrag ist freiwillig, die offenzulegenden Angaben sind unpräzise und der Sanktionsmechanismus im Falle unvollständiger oder wahrheitswidriger Angaben ist ungeklärt. Bestenfalls ein Viertel der in Brüssel ansässigen Lobbyisten hat sich registriert, Anwaltskanzleien und Denkfabriken fehlen fast völlig. Da eine verpflichtende Ausgestaltung des Registers auf erhebliche Widerstände treffen dürfte, hat sich die Europäische Kommission zumindest bislang für den leichteren Weg entschieden den Erfolg ihres freiwilligen Ansatzes zu loben. Diese scheinbare Transparenz steht aber wirklicher Transparenz im Wege. Auch die von Falk Heunemann zitierte Verbändeliste des Bundestages ist ein stumpfes und rostiges Schwert. Zwar müssten nach dem Wortlaut der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages alle Verbände, die zu öffentlichen Anhörungen eingeladen werden, sich zuvor auf dieser Liste registriert haben. Doch wird diese Vorgabe seit einer schwer nachvollziehbaren Auslegungsentscheidung aus dem Jahr 1979 (!) nicht mehr beachtet. Hat jemand Zweifel, dass sich Art und Methode der Interessenvertretung in den letzten 30 Jahren verändert hat? Zudem finden sich auf der Liste nur Verbände - Public-Affairs-Agenturen, Kanzleien und dergleichen tauchen gar nicht auf. Und die Liste gleicht einem Anschriftenverzeichnis, Aussagen zu Herkunft und Höhe der von Finanzquellen fehlen vollständig.

Einrichtungen wie "LobbyControl" oder "Transparency International", aber auch die "Deutsche Gesellschaft für Politikberatung", ein Zusammenschluss professioneller Interessenvertreter unterschiedlichster Einrichtungen, fordern seit langem ein verpflichtendes Lobbyregister. Darin sollen sich alle Interessenvertreter eintragen, die mit Parlament und Regierung in Kontakt treten und bei politischen Entscheidungen mit ihrem Begehr Gehör finden wollen - sei es bei fachlichen Anhörungen, in persönlichen Gesprächen oder zu offiziellen Terminen.

Bei Registrierung müssten die Interessenvertreter Angaben zu den finanziellen und organisatorischen Rahmenbedingungen ihrer Tätigkeiten machen und vor allem offenlegen, wer zu den Auftraggebern der Lobbying-Agentur oder den Mitgliedern des Verbandes gehört und wie sich diese Organisation finanziert. Um ein solches Register zu einem wirklich wirkungsvollen Instrument zu machen, muss es für alle Gruppen von Interessenvertretern gesetzlich verpflichtend und nicht nur freiwillig sein. Es muss einen Sanktionsmechanismus für Fehlverhalten festlegen und Art sowie Umfang der offenzulegenden Angaben eindeutig festlegen, sonst bleibt es weiße Salbe.

Die Forderung nach einem solchen Register hat auch inzwischen das Parlament und die Parteien erreicht. Drei der fünf Fraktionen des Bundestages hatten die Forderung nach einem Lobbyregister in ihre Programme zur Bundestagswahl aufgenommen, nun regieren allerdings die anderen beiden. Dennoch sollte sich der Bundestag mit dem vorliegenden Vorschlag fraktionsübergreifend auseinandersetzen. Denn es geht um die Arbeitsweise und Selbstbestimmung des Parlaments und die Integrität des Gesetzgebungsprozesses.
Dass ein solches Register keine abstrakte Vorstellung ist, sondern funktionieren und die Transparenz des Miteinanders von Interessenvertretern und Politik wirkungsvoll verbessern kann, beweisen die USA und Kanada. Die dort gelebte Transparenz kann illegitime Formen der Einflussnahme zwar nicht völlig verhindern, aber durch Sicherstellung von Nachvollziehbarkeit und demokratischer Verantwortlichkeit solche Fälle zumindest erschweren und bildet eine Grundlage für eine wachsame Öffentlichkeit.